我国经济迈入高质量发展阶段，其重要标志是不断提高劳动、资本、土地、资源、环境等要素的投入产出效率。粤港澳大湾区是我国重要的经济增长极，社会经济位居我国发展前列，探索实现高质量发展目标的有效路径具有重要的示范引领作用。中山翠亨新区位于粤港澳大湾区西岸中心，坐拥“湾区1小时生活圈”，是连接深圳、广州、佛山、珠海、香港、澳门的枢纽地区，代表中山参与大湾区合作分工、提升发展质量的主阵地。在当前湾区竞合格局下，翠亨新区必须牢牢把握深中通道带来的发展机遇，结合自身优势创新土地供给手段，携手推动大湾区社会经济高质量发展。
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发展背景
1.1社会经济发展步入高质量发展阶段，翠亨新区必须思考如何优化土地资源开发利用模式，提高资源配置效率
十九大报告指出，我国经济发展逐渐由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，即关注经济增长的同时强调质量提升。我国经济高质量发展是能够更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的发展，也应是生产要素投入少、资源配置效率高、资源环境成本低、经济社会效益好的发展（林兆木，2018）。不断提高劳动、资本、土地、资源、环境等要素的投入产出效率是高质量发展的重要标志。这意味着提高土地利用效率是实现经济高质量发展的重要途径和必然选择（张军扩等，2019年；高骞等，2019）。在翠亨新区土地资源相对有限、用地需求不断增长的情况下，如何有效优化土地资源开发利用，提升存量土地资源利用效率，是新区实现高质量发展目标必须思考的问题。
1.2为适应转型期高质量发展要求，国家、广东省及中山市出台一系列政策指导新区促进土地的高效集约利用
国家在不同阶段具有不同的发展目标，土地作为支撑经济社会发展的重要生产要素，对其使用与管理必须与国家的发展目标相适应（甘藏春等，2020）。21世纪初我国构建了严格的土地利用管控政策体系，对土地利用规划和计划管理、建设用地标准、专项用地节约利用等方面进行了严格规定，但针对节约集约用地管理仍存在内容不完善、政策措施不配套、落实不到位等问题。为此，中央各部委持续发力，不断完善节约集约用地管理机制，促进土地高效利用：
2012年，原国土资源部发布《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》，从规划管控、计划调节、市场配置、考核评价等八个方面规范土地利用；
2014年，为进一步促进资源节约，原国土资源部审议通过《节约集约利用土地规定》，从布局优化、市场配置、盘活利用等方面作出了规定；
2015年，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求在资源开发和利用过程中，坚持节约优先，以最少的资源消耗支撑社会经济持续发展；
2018年为积极促进节约集约用地，以土地利用方式转变推动形成绿色发展方式和生活方式，实现高质量发展，自然资源部发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》；
2019年，修订《节约集约利用土地规定》，对鼓励大型基础设施等建设项目综合开发利用土地政策、对国家鼓励产业的用地实行差别化的地价政策等进行了更新；
2019年，针对土地市场不完善，土地资源配置效率低，难以满足经济高质量发展需要，国务院办公厅出台了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》；
2019年，《土地管理法》修正案第一次将“节约集约用地”的表述纳入其中；
2020年，自然资源部发布《关于2020年土地利用计划管理的通知》，文件再次明确指出要坚持节约集约用地，统筹安排新增和存量建设用地，推动全面高质量发展。
广东省积极响应推进土地节约集约利用的号召，强化项目用地管理，创新自然资源全要素开发保护模式，加快提升土地资源配置水平。2020年7月广东省自然资源厅印发《广东省土地管理改革2020年度工作方案》，强调要推进土地资源节约集约利用，推进“蓝色海湾”整治行动，推进林业资源保护与利用；为进一步优化土地资源配置，提升土地资源保障能力和节约集约用地水平，切实保障真实有效的投资项目用地，8月广东省自然资源厅印发《关于2020年土地利用计划管理的通知》，明确指出计划指标要跟着项目走，要根据存量土地处置情况预先安排计划指标使用，倒逼各地加大批而未供、闲置土地处置力度，从“要指标”向“挣指标”转变。
中山市细化落实中央及省政府关于节约集约用地及土地供给等方面的要求，不断强化指导性政策法规体系建设，对土地储备、建设用地管理以及低效、闲置土地再开发等环节提出科学指导意见，切实保障区域内有地可用、用地效率不断提升以及土地供应管理有序。
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中山翠亨新区的发展优势与土地供给面临的挑战
2.1发展优势
2.1.1优势一：翠亨新区地处粤港澳大湾区核心地带，科技、知识及人才聚集高地，协助中山参与大湾区合作分工
2019年中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，加快培育发展新动能，推动区域高质量发展。粤港澳大湾区是继纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区之后的世界第四大湾区，区域内聚集了大量的尖端科技、知识及人才，是我国参与全球经济竞争的新空间单元，在国家发展大局中具有重要战略地位（方创琳等，2014）。翠亨新区位于粤港澳大湾区西岸中心，与深圳隔海相望，是中山参与大湾区合作分工的重要板块。
2.1.2优势二：深中通道即将开通，翠亨新区交通区位提升，投资潜力凸显，用地需求激增
《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008~2020年）》规划建设的连接深圳、中山两地的深中通道于2016年底正式开工，预计2024年建成通车。在深、穗、港等核心城市发展动能持续更新，区域产业布局不断优化的背景下，深中通道开通后翠亨新区将被纳入30min交通实际可达的临深圈层内，交通区位优势明显，可承接深圳的外溢产业、服务与人口等。同时，新区投资价值凸显也吸引了一大批大型企业入驻，产生了大量项目用地需求。在此背景下，翠亨目前亟需一套科学系统的土地供给策略来保障土地资源高效配置。
2.1.3优势三：从承担中山层面的产业职能转向作为融入湾区的重要战略平台与科创导向下的城市新中心
在粤港澳大湾区合作加深背景下，翠亨新区定位不断提升，目标趋向多元化。新区定位经历了产业园区、创新中心、城市新中心三大阶段，从承担中山层面的产业职能转向作为融入湾区的重要战略平台与科创导向下的城市新中心。《中山翠亨新区起步区控制性详细规划（2019）》明确将其定位为湾区国际化、现代化、创新型城市新中心，最终发展成为特色鲜明的滨海生态新城、都市智创产业长廊和引领城市发展的活力宜居城。要实现这些美好愿景，新区必须要创新土地供给策略、持续提高资源配置效率。
2.2土地供给面临的挑战
2.2.1挑战一：传统的土地市场化供应形式和开发模式相对单一，需要通过创新手段激活土地利用效率提升动能
1990年国务院令第55号《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布后，土地使用权一直按照工业用地40年、商业用地50年、居住用地70年的模式出让，价高者得，地方政府可以一次性获得巨额土地出让收入，用于城市开发建设（刘守英，2019）。然而随着发展要求的不断提升，传统的土地出让模式弊端不断凸显，“招商引资说”揭露其缺乏弹性机制、导致土地资源配置扭曲等问题，不利于土地利用效率持续提升（张少辉等，2019年；曾源源，2020）。另外，土地开发模式也经历了从无序建设到交通、公服、生态引导开发的转变，城市建设趋于理性，但目前更多的是某种开发模式的单一引导，缺乏一套有机结合机制将各类开发模式融合起来。
2.2.2挑战二：高质量发展背景下，亟需建立健全土地开发全生命周期监管机制，通过机制循环不断提升土地利用效率
“土地财政说”暴露出土地财政的短视弊端，即过多关注短期收益，缺乏对长期效益的考虑，这导致城镇土地管理的目光更多的集中在土地前期开发及出让过程（刘乃铭等，2014年）。尽管中央及地方政府都提出了要加强土地利用监管，但实际操作中仍存在落实不到位的情况，地方缺乏足够的动力来推动土地开发全生命周期管理机制建设和实施，最终通过机制循环来提高土地利用效率。
2.2.3挑战三：强化生态保护成效、实现新区多元化的发展目标，需要拓展土地利用思维，将全域自然资源统筹利用问题纳入考虑
我国土地管理一直延续“先开发、后保护”、“先污染、后治理”的传统路径，在经济利益驱动下造成开发过度而保护不足的后果，影响区域可持续发展（王全喜，2020）。对于翠亨新区来说，其发展目标既包括传统的城市经济产业建设，又涉及到生态宜居环境构建，这就要求新区土地开发保护模式要突破传统的思维屏障，统筹利用区域内的可建设空间和生态资源（海岸带、湿地及农林用地等），营造新区生态宜居环境（林坚等，2018）。
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高质量发展下的翠亨新区土地供给策略建议
3.1翠亨新区土地供给总体策略体系
新常态下国家话语从“高速增长”转向“高质量发展”，土地作为城市发展的重要空间资源，其集约化利用与精准配置问题是当下城市发展所面临的重要问题之一。在土地资源有限的现实背景下，应对土地政策的变革、深中通道的开通与开发建设的紧迫性，以“统筹全域资源，高效利用土地，实现综合效益”为基本目标，对翠亨新区土地供应及管理制度进行探索创新，构建一套基本的土地供给策略：
（1）多元化开发模式，以SOD、EOD、TOD三者结合的复合型开发模式引导新区合理有序开发；
（2）全生命周期管理，按照土地出让前-中-后的逻辑，进行开发过程的全周期管理与动态评估，促进土地资源高效利用；
（3）全要素管控，统筹全域国土资源，综合考虑建设和非建设用地的整体开发，实现全域资源的资产化与高效组合利用；
（4）地上地下空间一体化，明确地下空间开发管理，以单建和结建模式统筹地上地下空间资源开发，以此保障起步区目标定位的顺利落实与开发建设的有序推进。
3.2策略一：构建多元化开发模式，实现分区分片开发引导
3.2.1创新开发策略（S.E.T模式）：以SOD、EOD、TOD三者结合的复合型开发模式引导新区合理有序开发。
（1）SOD公共服务设施导向型：以区级公共文化设施作为先行区域，带动周边地块的土地升值，促进本地区土地的高效有序开发。
按照公建先行的思路，翠亨新区可率先启动区级公共文化设施建设，以此带动周边地块的土地升值。在完善公共配套、土地价值得以提升的基础上，再出让土地；通过获取土地增值收益积累可用于城市开发建设的资金，依次向居住、商务、商业、休憩等项目建设推进，促进本地区土地的高效有序开发。
上海太平桥地区改造开发
香港瑞安公司在上海太平桥地区的改造开发中，一期先建成新天地、人工湖绿地，使该地区环境大大改善，同时将棚户区的形象提升为高档消费地带的形象，带动周边土地升值，树立品牌形象，二期再开发高档办公楼和高档住宅。
（2）EOD生态景观环境导向型：基于生态优先的原则，依托生态景观资源，提升空间品质，带动周边地块后续开发与可持续发展。
EOD发展模式核心在于将区域生态价值和服务功能与土地开发利用政策相结合。翠亨新区可依托横门西水道、国家湿地公园以及东部辽阔的海岸带等生态景观资源，在土地开发之前构建绿色基础设施框架，保障城市的自然生态空间，打造“绿色新区”，同时推动周边地块的后续开发，提升新区的空间品质和人居环境，实现城市生态、社会与经济的协调与可持续发展。
中新天津生态城
中新天津生态城在规划建设中首先基于生态因子适宜性评价，明确了生态绿地边界，形成以中心水域为核心的放射型网络式生态格局。同时，以生态谷为轴线，将两侧打造为活力滨湖天地、文化水岸门户、城市水岸公园、生活组团等空间。
（3）TOD公共交通导向型：以交通走廊引领空间拓展和新城建设，制定“站城一体”综合开发的空间时序开发引导。
翠亨新区可依托轨道交通建设，以综合开发为手段，围绕站点叠加产业集聚效应，构建圈层滚动发展的生长单元，鼓励用地功能混合，持续获取运营价值。在1.0开发阶段，可在轨道交通站点200米范围内整理低效用地，以高品质现代商务商业服务为主导产业，推进站城一体式的综合开发；2.0阶段可推动周边用地滚动置换，在200至500米范围内植入创新型、研发型科技产业，配套适当的居住、文化娱乐，带动周边产业重构；3.0阶段实现周边联动开发，可在500至1000米范围内引入普通制造业和一般性生活服务业，并提供优质居住环境，创造低密度生活体验。
3.2.2综合开发，分区引导，制定可实现滚动开发、长期经营的土地空间开发时序，科学引导规划留白。
综合TOD、SOD、EOD三种开发策略，形成以TOD为基本，SOD为辅助，EOD为补充的综合开发模式。结合翠亨新区起步区规划功能分区，明确不同功能分区的主导用地类别，基于不同类别用地之间的建设需求和后期运营管理区分土地开发模式；按“先易后难”的原则分期、分步推进土地供给，详细制定各片区供地计划与开发时序，明确各类用地在近、中、远期出让的量及比例，为规划适当留白，并严格管理供地实施，保障土地供给有计划、分步骤、稳妥有序地开展。
3.3策略二：健全管理体系，实现土地全生命周期管理
在现有政策手段的基础上，按照土地出让前、出让过程以及出让后管理的逻辑，搭建起步区土地全生命周期管理体系，促进土地高效集约利用。
3.3.1土地出让前：盘活存量用地，推动土地包装策划，提升土地价值
（1）地价预测：结合新形势，预测地价变化，科学制定供地计划。结合基准地价，分析深中通道开通对研究区商业、住宅用地价格的影响，并按区位、土地开发成熟度、资源条件等确定修正系数，使土地出让更具有时效性，并作为进一步优化翠亨新区供地计划的依据。
参考已有研究，分析跨江通道对住宅地价的影响（吴巍，2013）：单通道各区段的住宅地价梯度及通道贡献值随着与通道节点距离的增加呈现出逐级递减现象，多通道作用下住宅地价的增值效应则呈多中心的波浪推移模式。
（2）存量用地优化提升：整理存量用地，促进土地高效利用，实现精准化供地目标。
①多因子评价：对起步区北部存在的部分批而未供、闲置用地、低效用地等存量建设用地进行摸查评估。参考土地建设强度、生产产值与税收、产业先进性、污染物排放水平和居民投诉水平等评价指标，对片区内低效企业进行多因子评价，结合《中山市“三旧”改造（城市更新）专项规划修编（2017-2020）》对不同存量用地类型判定腾退或整改等，制定整改政策。
②升级低效工业用地：加强以智能装备、医疗设备、精密制造等为主导的园区建设。整合现状产业，完善产业集群；升级低效工业用地为新兴产业、科创服务和成果孵化产业用地，打造产学研一体化，孵化器、加速器、产业化基地一条龙的科创示范园区。
（3）土地策划包装：发挥土地潜在价值，提升土地吸引力。
①明确土地规划设计条件，提升土地开发价值。地块包装有利于充分发挥土地潜在价值。明确地块包装的对象，以定量分析法通过多方案模拟分析，得出出让地块控制指标。如对视线通廊的数量、宽度和位置等进行量化控制；对高层建筑连续面宽、面宽比进行量化控制；对现状地形、竖向标高进行量化控制等。
②土地用途管制创新：完善M0用地管理。依据翠亨的产业发展目标完善M0用地准入条件，界定M0用地准入产业类型，提出M0用地混合使用及出让规则，引入产业用地棕线保护政策，使产业用地保质保量的进行开发建设。探索创新用地使用方式，提升建筑密度，提高用地效率，区域建设大平层，减少单个地块建设零星绿地，统筹建设集中绿地，增加区域绿地率等。
东莞市地块包装
以控制性详细规划与修建性详细规划为切入点，在规划编制后、地块出让前对地块进行研究，从地块指标控制要素、建筑控制要素、环境设计控制要素、市政道路与公共配套控制要素等方面提出详尽的规划设计条件，以作为指导下层次设计方案的审批准则。
3.3.2土地出让中：土地预热，弹性开发，提升区域土地价值
（1）引入1.5级开发策略，弹性开发，提升区域地块价值。
明确1.5级开发目标地类，探索解决远景规划与近期开发矛盾的策略。结合“先租后让”“弹性出让”等策略，在南部引入1.5级土地开发模式，使土地开发进行过渡、弹性规划的方式，提升区域地块的未来价值。
深圳深港青年梦工场
深圳前海提出了五级土地开发模式，“1.5级土地开发”即为“土地预热”，采用BOT（建设-经营-转让）建设模式，以“零”地价租金方式租赁给企业，从事办公楼开发和租赁业务，8年后无偿移交给政府。
至2018年12月31日，前海深港青年梦工场新增孵化创业团队52家，累计孵化创业团队共计356家，其中港澳台及国际团队176家。梦工场超半数创业项目成功拿到融资，累计融资总额超过15亿元人民币。
（2）制定准入条件，实现择优供地。
依据起步区的产业类型导向，从项目规划类型、项目建设内容、注册资本、投资强度、建设控制指标、建筑形式等方面制定出让条件，筛选高质量土地使用方案，严格土地用途管制，达到节约集约用地。
3.3.3土地出让后：加强土地监管，杜绝土地闲置、低效利用
翠亨新区可在土地出让后建设投资方面、产值税收方面、考核和清退方面制定相应的办法。
（1）建设投资方面：在土地出让后，建设投资环节进行监管，如项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、工程施工、竣工验收等阶段，明确监管责任部门，制定考核指标体系。
（2）产值税收方面：将土地投资强度、产值、税收等指标作为建设用地供应管理制度标准，通过税收管理信息平台，对不符合产值税收管理要求的，进行分级分类，制定相应的管控政策。
（3）制定清退条件和办法：实行土地使用权出让合同验收制度，将其作为房地产权登记前置条件。对不满足建设投资管理、产值税收管理要求的，可通过协商、仲裁、审裁或司法裁决等途径收回用地，保证土地高效利用。
深圳前海：土地管理改革创新
预防土地闲置机制：建设项目用地出让成交后，用地单位将支付一定比例保证金，在规定期限内按程序办理规划、设计、施工报建等手续，确定动工建设并缴交地价款后，签订土地使用权出让合同。未能在规定期限内办理完成项目建设相关手续并实质开工的，成交确认书或中标通知书作废，没收保证金。
建立用地退出机制：通过招拍挂方式公开出让的土地，原则上不得转让；确需转让的，前海管理局可以优先回购。及时清退经营状况较差的企业或项目，其物业可由前海管理局参照市场价格优先回购。
3.4策略三：加快全要素统筹，推动全域自然资源资产化
创新发展保护理念，引导建设与非建设用地开发有机结合，推动全域自然资源资产化。传统发展方式对生态环境的重视不够，其将开发项目和整治项目分开实施，导致“先开发、后治理”现象频出，治理不足及治理成效低等问题反过来又制约区域高质量发展。为避免传统发展模式引发生态环境问题阻碍新区实现高质量发展目标，翠亨应从单一开展建设用地开发或其他要素综合整治，转向统筹考虑建设和非建设用地的全域全要素整体开发，通过适当的保护性开发手段实现全域自然资源资产化和生态保护目标。
3.4.1碧道建设与开发联动模式
先开发带动碧道建设，建设完成后提升周边土地价值。以地方政府为主导，在起步区内全面统筹修复治理主体、筹资地块以及受益主体等，利用筹资地块开发建设获得的土地收益开展碧道建设，建设完成后反馈提升周边地块价值。
成都府南河综合整治工程、规划与土地联动开发
市政府首先在周边规划建设范围内，新征部分土地进行开发建设，获取土地收益后，从中拿出资金用于居民的拆迁安置以及道路和管网建设。同时，通过对拆迁腾出的沿河两岸土地进行土地开发，从中获得土地收益后又投到该项目的建设中。
整治资金来源：70%来源土地开发收益和国家优惠贷款，其他（城市维护税、建设费和土地批租收入）。
成本构成：共投入27亿，安居费用40%，基础设施建设30%，其他费用30%。
收益：工程带动相关行业发展，产生直接经济效益 21.7亿元，附近土地增值15.5-16.5亿元，其他隐性收益。
3.4.2海岸带整治开发模式
以陆海统筹为基本理念，综合协调陆海空间，明确翠亨新区的海岸管理基线、临海区域开发模式及强度，依据国家、广东省和中山市的政策制定海岸带生态系统修复策略，创新海陆产业联动模式，并做好基础设施衔接。
汕头市南澳岛蓝色海湾综合整治项目
整治重点：通过沙滩保护恢复、受损海堤加固、沿岸垃圾清理、岸线生态保护与修复、沿岸景观带建设、污水治理等工程，修复受损沙滩和植被、保护岸线生态和海滩岩地质遗迹，维持并提升海岸景观功能，改善人居环境、提高海湾生态环境质量和生态功能。
项目资金来源：项目总投资3.15亿元，其中，中央扶持资金2.84亿元（中央财政支持部分海洋生态保护修复项目），地方配套0.31亿元。
项目效益：完成整治修复金澳湾岸线840米，赤石湾十里银滩岸线5000米，烟墩湾岸滩面积26000平方米，竹栖肚湾岸线900米；旅游人次显著提升，2018年旅游综合收入同比增长29%。
3.4.3都市区农林资源利用
都市区农林资源开发的目标是形成典型生产、生态功能示范区，提供休闲旅游服务，其具有都市“绿肺”和“门面”的机能。2019年控规调整后，起步区的农林资源分布更加散碎，主要分布在河道、海岸及交通设施周边。因此可以将起步区的农林资源就近并入其他生态资源整治范围，如临近河道的农林资源融入碧道建设范围，临近交通设施的农林资源开展景观带设计，临近海岸的农林用地纳入岸线景观建设范围。在开展生态资源统筹保护开发过程中，应有选择地介入文化创新产业，建设成集休闲观光、游览、创新服务于一体的宜居环境。
3.5策略四：推动地上地下空间一体化开发，细化地下空间开发管理
在资源紧缺的背景下，地下空间也是十分重要的发展资源。考虑到不同功能地下空间在产权、使用等方面与地上空间难以清晰界定，因此应推动地上地下空间一体化开发，但需对地下空间开发加强管理。
东莞市制定了相对详细的地下空间管理办法，反观中山市现有地下空间开发政策，其从规划管理、用地管理、工程建设、产权登记、使用管理等方面对地下空间开发提出指引，仍无法满足新形势下翠亨新区的发展需要，新区还需制定更为详细、精准的地下空间开发政策。
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结语
明确翠亨新区远期发展建设目标及存在的优势，系统识别新区现状与发展目标之间的矛盾，梳理新区土地供给体系面临的挑战，借鉴各地的有效实践，有针对性的构建翠亨土地供给策略体系，可为新区实现多元化的发展目标提供科学支撑，让新区的每一步都走得更稳，最终实现与周边地区互联共通，成为大湾区高质量发展的重要组成部分。
来源/ 广东省城乡规划设计研究院有限责任公司
撰稿/规划四所 曾源源 张洪剑 温丽 周永杰 李颖
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