随着PPP模式在合同范围内的大力推广和及时跟进的国家部委政策的密集出台及地方政府依据当地实际和产业特色出台的诸多区域性PPP推进政策和扶持奖励政策，已成为国家战略层面的系统民生工
PPP模式自2014年以来，已成为当前网络第一热搜词，和政府部门、社会资本等行业从业人员日常的谈资第一高频词。
随着PPP模式在合同范围内的大力推广和及时跟进的国家部委政策的密集出台及地方政府依据当地实际和产业特色出台的诸多区域性PPP推进政策和扶持奖励政策，已成为国家战略层面的系统民生工程。
自2017年5月31日财政部、农业部联合印发《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金【2017】50号）出台后，即标志着国家正式放开农业重点领域PPP模式试点推广步伐，而不久前的农业部、财政部在河北石家庄联合举办首期全国农业领域PPP培训班，仅仅围绕两部委共同确定的农业领域PPP重点领域，优先选择国家现代农业产业园、地膜回收利用、信息进村入户等六大类项目通过PPP模式来发展。
而大禹节水、金蓝科技、高能环境、梅安森等农业科技企业至今已在农业PPP领域率先尝试并积累下了一定的经验和业绩。
农业领域因其本身的体量大、“农乃政首”的国情定位以及第一产业的基础属性，加之八亿多农民的基本国情，必将成为下一个投资的风口浪尖。
从诸多梳理的政策不难发现，这一轮农业PPP政策任然坚持着公共基础设施和公共服务产品的合作领域，更多的集中在农村一线的人畜饮水，盐碱地改良，土地肥力修复，农膜、污水、秸秆等污染源治理、高标准农田建设、节水灌溉农业发展、沼气以及人畜粪便综合治理、乡村道路、美丽乡村、特色小镇、田园综合体等关乎农民日常出行和基本生活的基础设施方面，这与国家近年来不断推进的农产品溯源工程无缝对接、有力互补。
PPP模式的基本理念即为合作伙伴关系，让合作的政府与社会资本双方按照最有利承担风险的一方承担风险的原则去分配风险，让社会资本承担具体的建设、运营等风险，政府方承担最低需求量的风险，将政府的职能由原先的监管、运营的政企不分彻底转变为纯监管职能，且政府指定的出资方会代表政府在项目公司（SPV）中持有一定的象征性股份比例而从性质上拥有法定的股东地位，进而享有对应的股东权利和董事席位，与社会资本方共同在规范的现代法人治理结构下一起推进项目公司的市场化运营，从企业的权力层、决策层、执行层全方位、多角度行使监管权力，充分享有知情权，最大程度知晓项目公司的相关重大事宜，最大程度确保涉及农民百姓（尤其是贫困地区农民）的切身合法利益得到保护，进而在科学管理、规范种植、专业运营等的基础上，确保农药、化肥等的限量或少量甚至零施用，杜绝大水漫灌、农药化肥超量使用带来的土壤板结、盐碱化等次生危害。从源头开始，全过程做到有监管、有记录、追根溯源，让消费者充分享有知情权，全面掌握农作物的关键环节生长信息阳光档案和“身份证”信息。
食品安全历来被奉为老百姓关心的几件头号大事之一，随着经济收入的增加和生活水平的不断提高，老百姓对食品安全、健康饮食的要求和标准不断提高，食品溯源工程、工商黑名单制度的不断实施和推广，已经产生了一定的警示和积极实质意义，对不法商家尤其具有强烈的震慑意义，但仍不能从根本上彻底解决食品安全的问题，尤其是在种植一线、原料物流等关键环节很难做到全程有效监管，而PPP模式的大力推广，将很好的起到弥补作用，在项目公司的核心纽带下，会在种子研发、种质资源保护、农资诚信贸易、农产品收购价格保护、农产品现代化加工、成品食品大型商超直供、消费者、行业主管部门、媒体舆论等多维监督模式下，横向与纵向上均延伸产业链，政府出资方的股东身份全过程保证监管权利的行使，并在农产品收购价格保护、百姓生活基本需求保证等重大方面享有“一票否决权”，会让食品安全溯源工程从最初的理念倡导与政策引导变成政府出资方代表自身全程参与，代表老百姓行使食品安全“主人翁”地位。
从客观方面来说，因为农业肩负着第一产业的历史与时代赋予的特殊使命，因此不能将农业领域下的加工、贸易等环节简单等同于常规意义上的工业企业和贸易物流企业，相互之间几乎没有平等可行的比较标准，这就决定了农业领域下的所有产业成本偏高、利润较低、农民手中收购环节资金流快而经销商与商超回款现金流慢的不对等情况，会影响社会资本方的积极性，这方面就需要政府方出台较一般更多的实施性强的优惠扶持政策，协调出台更多的农业领域保险产品和相应较高的保单赔偿金额。只有这样，才能在保证农村一线农民基本收入的情况下，让社会资本方获得合理范围内的回报，继而让政府全程直接监管下的农业领域民生工程最大限度地服务于百姓的日常生活，实实在在改善农村的乡村道路、人畜饮水工程、土地改良等基础设施条件，甚至在特有的珍稀动植物种质资源保护、传统非物质文化遗产、民族特色的农作物加工工艺、频临失传的农业耕作与种植方法等方面实现最大程度的保护和传承，共同为国家食品安全工程和质量提升工程做出应有的助推与促进贡献。
经过政策梳理后，我们发现其实早在2016年后半年开始，国家就已经开始在农业领域推广PPP模式。
经过文献检索，我们发现了如下部分重要的农业领域PPP相关政策文件：
2016年12月6日，发改委联合农业部印发了PPP指导性文件《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经【2016】2574号）中提到，高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护，废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等下项目。
2016年12月31日，中共中央、国务院发布的《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（俗称中央一号文件）继续锁定“三农”工作，把深入推进农业供给侧结构性改革作为新的历史阶段农业农村工作主线。文件中明确，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，培育宜居宜业特色村镇。并首次明确：支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和收益、集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。
2017年1月25日，国家发展改革委、农业部印发《全国农村沼气发展“十三五”规划》（发改农经【2017】178号）中明确，创新政府投入方式，健全政府和社会资本合作机制，积极引导各类社会资本参与，政府采用投资补助、产业投资基金注资、股权投资、购买服务等多种形式对沼气工程建设给予支持。支持地方政府建立运营补偿机制，鼓励通过项目有效整理打包，提高整体收益能力，保障社会资本获得合理投资回报。研究出台政府和社会资本合作（PPP）实施细则，完善行业准入标准体系，去除不合理门槛。积极支持技术水平高、资金实力强、诚实守信的企业从事规模化沼气项目建设和管理，鼓励同一专业化主体建设多个沼气工程。积极探索碳排放权交易机制，鼓励专业化经营主体完善沼气碳减排方案，开展碳排放权交易试点。研究建立沼气项目信用记录体系。
2017年2月6日，国务院印发《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发【2017】17号）中明确，农村道路、农村供水、污水垃圾处理、农村供电、电信。
2017年2月17日，国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、人民银行、国家标准委联合印发的《关于扎实推进高标准农田建设的意见》（发改农经【2017】331号）中明确，采取政府和社会资本合作、设立基金、贷款贴息、先建后补等方式，支持地方和社会资本开展高标准农田建设。鼓励和引导商业性、政策性、开发性等各类金融机构在依法合规、风险可控的前提下，积极为高标准农田建设提供信贷支持等金融服务。各地要通过发展壮大新型经营主体，搭建投融资平台等方式，培育符合要求的贷款主体，为高标准农田建设融资提供便利。
2017年5月15日，农业部、财政部印发《关于做好2017年中央财政农业生产发展等项目实施工作的通知》（农财发【2017】11号）中明确，提高农业质量效益和竞争力，增加优质绿色农产品供给。以国家现代农业产业园创建、农村一二三产业融合发展为重点，加快构建现代农业产业体系；以绿色高效技术推广服务、基层农技推广体系改革与建设为重点，加快构建现代农业生产体系；以培育壮大新型农业经营主体、支持农业生产社会化服务为重点，加快构建现代农业经营体系。加快建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。在确保国家粮食安全和农民收入稳定增长的前提下，强化耕地、草原、水生生物等生态系统补贴政策，加快建立多元化生态保护补偿机制，探索重金属污染耕地修复及种植结构调整、农业面源污染防治、农业高效节约用水等有效支持政策，示范推广可复制的有效治理模式，实现藏粮于地、藏粮于技，促进农业可持续发展。充分发挥财政资金引领作用，通过PPP、政府购买服务、贷款贴息等方式，撬动更多金融和社会资本投入现代农业建设。
2017年7月28日，国家发改委、农业部共同组织印发了《农业领域政府和社会资本合作第一批试点项目的通知》，共20个PPP试点项目。
2017年8月16日，农业部、国家发展改革委、财政部印发《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》（农经发〔2017〕6号）中明确，将质量要求贯穿农业生产性服务的全过程，根据市场需求以及生产经营主体的要求，严格服务标准和操作规范，加强服务质量监管，促进农业生产性服务业健康发展。 推广秸秆青（黄）贮、秸秆膨化、裹包微贮、压块（颗粒）等饲料化技术，采取政府购买服务、政府与社会资本合作等方式，培育一批秸秆收储运社会化服务组织，发展一批生物质供热供汽、颗粒燃料、食用菌等可市场化运行的经营主体，促进秸秆资源循环利用。
2017年9月1日，国务院办公厅印发《关于加快推进农业供给侧结构性改革 大力发展粮食产业经济的意见》（国办发【2017】78号）中明确，到2020年，初步建成适应我国国情和粮情的现代粮食产业体系，全国粮食优质品率提高10个百分点左右。
2017年9月5日，中共中央、国务院印发《关于开展质量提升行动的指导意见》中明确，产品、工程和服务质量明显提升。质量突出问题得到有效治理，智能化、消费友好的中高端产品供给大幅增加，高附加值和优质服务供给比重进一步提升，中国制造、中国建造、中国服务、中国品牌国际竞争力显著增强。区域主体功能定位和产业布局更加合理，区域特色资源、环境容量和产业基础等资源优势充分利用，产业梯度转移和质量升级同步推进，区域经济呈现互联互通和差异化发展格局，涌现出一批特色小镇和区域质量品牌。健全农产品质量标准体系，实施农业标准化生产和良好农业规范。加快高标准农田建设，加大耕地质量保护和土壤修复力度。推行种养殖清洁生产，强化农业投入品监管，严格规范农药、抗生素、激素类药物和化肥使用。完善进口食品安全治理体系，推进出口食品农产品质量安全示范区建设。开展出口农产品品牌建设专项推进行动，提升出口农产品质量，带动提升内销农产品质量。引进优质农产品和种质资源。大力发展农产品初加工和精深加工，提高绿色产品供给比重，提升农产品附加值。完善食品药品安全监管体制，增强统一性、专业性、权威性，为食品药品安全提供组织和制度保障。继续推动食品安全标准与国际标准对接，加快提升营养健康标准水平。推进传统主食工业化、标准化生产。促进奶业优质安全发展。发展方便食品、速冻食品等现代食品产业。实施药品、医疗器械标准提高行动计划，全面提升药物质量水平，提高中药质量稳定性和可控性。推进仿制药质量和疗效一致性评价。
2017年10月13日，农业部、国家发展改革委、财政部、 国土资源部、人民银行、税务总局联合发布《关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》（农经发〔2017〕9号），以帮助农民、提高农民、富裕农民为目标，以发展现代农业为方向，以创新农业经营体制机制为动力，培育发展一批带农作用突出、综合竞争力强、稳定可持续发展的农业产业化联合体，成为引领我国农村一二三产业融合和现代农业建设的重要力量，为农业农村发展注入新动能。并指出，农业产业化联合体是龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体以分工协作为前提，以规模经营为依托，以利益联结为纽带的一体化农业经营组织联盟。在培育和发展农业产业化联合体过程中，要把握基本特征，坚持市场主导、农民自愿、民主合作、兴农富农的原则，成熟一个发展一个。
2017年10月31日，国家发展改革委、农业部、国家林业局联合印发《特色农产品优势区建设规划纲要》，提出了国家级特优区和省级特优区两级架构，重点部署国家级特优区的创建、认定与管理工作，选择了29个重点品种（类），分别明确创建区域，规划到2020年，创建并认定300个左右国家级特优区；省级特优区由各省自行创建、认定，制定相应的管理办法。特优区建设要求按照填平补齐的原则，重点建设和完善“三个基地”（标准化生产基地、加工基地、仓储物流基地）、“三个体系”（科技支撑体系、品牌建设与市场营销体系、质量控制体系）和“一个机制”（建设和运行机制）。并同时明确，国家级特优区按照先创建、后认定的程序，突出“特色”和“优势”，在具备创建条件的基础上，通过深入创建达到认定标准，给予“中国特色农产品优势区”称号并授牌。国家级特优区实行“动态管理、能进能退”的管理机制，开展定期考核，考核不达标的特优区，撤销称号并摘牌。
作者：
潘醒，副教授、硕士生导师、执业律师，PPP与产业基金研究咨询专家。现任中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会专家委员会委员。
林正刚，国家发改委与财政部双库专家、中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会专家委员会委员、中建政研集团副总裁、星云基金创始合伙人、总裁。
张志凡，PPP项目从业人员，甘肃省三农政策与农业法学研究会秘书长。
